AVALIAÇÃO DO I PLANO MUNICIPAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DE DUQUE DE CAXIAS, RJ (2017-2020): UMA ANÁLISE COM BASE NO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Daniele Marano; Izabel Joia; Caroline Morgado; Francisco de Assis Guedes Vasconcelos; Danielle Rocha da Silva

Título do Trabalho

Autores

Daniele Marano
Izabel Joia
Caroline Morgado
Francisco de Assis Guedes Vasconcelos
Danielle Rocha da Silva

Modalidade

Resumo expandido - Relato de experiência ou extensão

Área temática

A Construção da Pesquisa em SAN: epistemologia, métodos e indicadores para sua avaliação e monitoramento

Data de Publicação

22/03/2023

País da Publicação

Brasil

Idioma da Publicação

Português

Página do Trabalho

https://www.even3.com.br/anais/venpssan2022/493778-avaliacao-do-i-plano-municipal-de-seguranca-alimentar-e-nutricional-de-duque-de-caxias-rj-(2017-2020)--uma-anali

ISBN

978-85-5722-682-1

Palavras-Chave

Segurança Alimentar e Nutricional. Plano Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional. Ciclo de Políticas Públicas.

Resumo

Introdução Dentre os avanços da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN), pode-se destacar a publicação da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), que estabeleceu o conceito de SAN (Brasil, 2006, s.p) e propôs a criação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN). Esta lei foi regulamentada pelo Decreto nº 7.272, em 2010, instituindo a PNSAN (Brasil, 2010). De forma pioneira, em relação aos municípios brasileiros e aos do Estado do Rio de Janeiro, em agosto de 2016, Duque de Caxias, RJ, fez adesão ao SISAN (Brasil, 2016), elaborou e publicou, pela Lei nº 2.818, de 27 de dezembro de 2016, o I Plano Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional (I PLAMSAN-DC) com vigência de quatro anos (2017-2020) (Duque de Caxias, 2016). De acordo com a PNSAN (Brasil, 2010) e outras normativas institucionais, o Plano de SAN é uma ferramenta de planejamento, gestão e implementação da Política Municipal de SAN. Em Duque de Caxias, a vigência do I Plano terminou em 2020, sendo de extrema relevância avaliar sua implementação e o alcance de suas metas (Duque de Caxias, 2016). É importante ressaltar que ainda são escassos os estudos publicados, em artigos científicos, que se detiveram na análise da PNSAN, particularmente na avaliação dos Planos de SAN (Marano et al., 2021), sobretudo utilizando metodologia específica do campo da avaliação de políticas públicas (Granja & Carneiro, 2021). Assim, o objetivo deste estudo foi realizar uma avaliação das etapas de implementação, monitoramento e avaliação do I PLAMSAN-DC (2017-2020), utilizando como procedimento metodológico o modelo avaliativo denominado de “Ciclo de Políticas Públicas”. Métodos Trata-se de estudo de avaliação analítica das etapas de implementação, monitoramento e avaliação do I PLAMSAN- DC (2017-2020) (Duque de Caxias, 2016), utilizando a ferramenta “Ciclo de Políticas Públicas” proposta por Ball e Bowe (1992). O I PLAMSAN-DC foi elaborado com uma perspectiva de participação social, intersetorial e multidisciplinar sendo constituído por 42 metas organizadas em quatro eixos: 1) Acesso e Monitoramento do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA); 2) Educação Alimentar e Nutricional, Pesquisa e Formação em SAN; 3) Saúde, Alimentação e Nutrição; e 4) Agricultura Familiar, Agroecologia, Meio Ambiente e Água (Duque de Caxias, 2016). A análise do I PLAMSAN-DC foi realizada com base em uma aproximação com a teoria do ciclo de políticas públicas, que tem sido utilizada nas últimas décadas em distintos estudos, a partir da análise das etapas: 1) Percepção e definição do problema; 2) Formação da agenda; 3) Formulação da política e tomada de decisões; 4) Implementação; 5) Monitoramento e avaliação da política pública (Granja & Carneiro, 2021). Para o desenvolvimento do estudo e elaboração das etapas de avaliação do I PLAMSAN-DC foram realizados os seguintes procedimentos metodológicos: 1) Análise documental; 2) Revisão de literatura; 3) Avaliação do cumprimento das metas. Para avaliar o alcance das metas, o DESANS enviou um formulário específico para cada Secretaria da CAISAN-DC, com perguntas feitas de acordo com as ações e metas previstas no I PLAMSAN-DC, visando identificar as atividades realizadas e não realizadas entre 2017-2020. Com as informações fornecidas, foi categorizado o cumprimento das metas total, parcial e não cumprimento. O cumprimento total foi considerado quando a meta foi atingida por todas as secretarias; o parcial foi pontuado quando houve realização de parte das ações, ou quando parte das secretarias realizou as ações; o não cumprimento quando não foi realizada nenhuma das atividades previstas. O resultado da análise foi relatado em percentual total e por eixos do I PLAMSAN-DC. Da definição do problema à formação da agenda e formulação da política pública: contexto social e político anterior e no momento da elaboração do I PLAMSAN-DC Duque de Caxias situa-se na Baixada Fluminense, região metropolitana do Estado do Rio de Janeiro. A desigualdade social entre os seus habitantes pode ser verificada na comparação entre o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 2010, de 0,71, considerado médio, e o Produto Interno Bruto (PIB) per capita de R$45.490,61 (IBGE, 2010). Os primeiros registros de manifestações de Insegurança Alimentar e Nutricional (IAN) na população não são recentes, bem como as ações de sua reversão. Como primeiras informações relacionadas a SAN em Duque de Caxias, em 2001 o bispo emérito Dom Mauro Morelli conduziu um grande mutirão de combate à fome e desnutrição materno-infantil devido ao quadro alarmante de crianças menores de cinco anos em risco nutricional e baixo peso (21%). Esse movimento da sociedade civil aliado ao envolvimento de Dom Mauro Morelli à pauta de SAN no Brasil confluiu para que o município criasse, em 2005, duas importantes instâncias locais: o DESANS e o CONSEA-DC que contribuíram para a publicação da Política Municipal de SAN (Duque de Caxias, 2007). A partir da institucionalização dessa pauta e a implementação de várias políticas públicas no contexto nacional, o município buscou avançar na garantia do DHAA da população, sempre acompanhando as diretrizes nacionais (Brasil, 2010). O DESANS desempenhou papel fundamental como capitaneador de diversos trabalhos, cujo objetivo era conhecer o estado da arte de SAN para apoiar a elucidação do problema e a formação da agenda. Ainda, entre 2009 e 2012, foram realizados dois encontros com técnicos e gestores das secretarias municipais com o objetivo de mapear as ações de SAN já realizadas e contribuir com a efetivação do SISAN, da Política Municipal de SAN e construção do I PLAMSAN-DC (Morgado et al., no prelo). Foram várias as tentativas de formação de agenda para planejamento e execução das ações de SAN, de forma integrada e intersetorial. Entretanto, somente após a adesão ao SISAN em agosto de 2016 (Brasil, 2016) é que foi iniciada a elaboração do I PLAMSAN-DC (Morgado et al., no prelo). Para a construção do I PLAMSAN-DC, foram percorridas as etapas: 1) Mapeamento das ações de SAN no município por meio de entrevistas com atores-chave de secretarias e outras instâncias municipais afetas à SAN, artigos científicos, informações dos relatórios técnicos e de bases de dados oficiais, com o intuito de atualizar a definição do problema; 2) Reunião com membros da CAISAN-DC para análise conjunta dos Planos e/ou Relatórios das Conferências das Secretarias que compõem a CAISAN-DC e dos Quadros de Detalhamento de Despesas (QDD) com o objetivo de reforçar a agenda já formada; 3) Realização de três oficinas de trabalho para elaboração do Plano para subsidiar a formulação da política pública em si (Morgado et al., no prelo). Após o CONSEA-DC aprovar o I PLAMSAN-DC, o mesmo foi encaminhado ao prefeito municipal e à Câmara de Vereadores, sendo decretado e sancionado sob a Lei nº 2.818, de 27 de dezembro de 2016 (Duque de Caxias, 2016). Etapa de implementação do I PLAMSAN de Duque de Caxias (2017-2020) Para a implementação do I PLAMSAN-DC, observou-se o cumprimento do processo supracitado, que contou com o envolvimento do governo, na figura da CAISAN-DC, em seus diferentes setores e áreas de ação, do DESANS e da sociedade civil organizada, pelo CONSEA-DC (Duque de Caxias, 2004). Como primeira atividade após a publicação da lei do I PLAMSAN-DC, os técnicos do DESANS realizaram ampla divulgação junto aos técnicos do governo e sociedade civil, tendo em vista a concretização da mudança do cenário político municipal. Diante disso, em 2017, o I PLAMSAN-DC foi apresentado na Câmara de Vereadores (CMDC, 2017). Embora considerado exitoso esse espaço de divulgação, os técnicos do DESANS, em parceria com a CAISAN-DC, observaram a necessidade de elencar prioridades a serem trabalhadas no quadriênio 2017-2020, devido ao elevado número de metas no Plano e às mudanças no contexto político municipal, estadual e nacional, que impactaram de forma indireta e/ou direta a implementação do I PLAMSAN-DC. Foram pactuadas, durante as reuniões da CAISAN-DC do quadriênio (2017-2020), a implementação de três metas (Duque de Caxias, 2018). Esperava-se, ainda, que cada secretaria que compunha a CAISAN-DC utilizasse o I PLAMSAN-DC para nortear seus planejamentos internos, contribuindo para o alcance de suas metas. Etapa de monitoramento e avaliação do I PLAMSAN-DC (2017-2020) O Decreto nº 7.272/2010 definiu critérios para a elaboração dos Planos de SAN que buscam estabelecer relação com os planos plurianuais (PPA) de todas as instâncias governamentais, responder pela situação de SAN e permitir a revisão dos próprios planos, a partir de processos de monitoramento e avaliação. Para além de aspectos normativos, os Planos devem conter metas que promovam a efetivação do conceito de SAN adotado pelo Brasil (Brasil, 2010). Em relação aos aspectos normativos definidos na legislação do SISAN, ressalta-se que o I PLAMSAN-DC não teve vigência correspondente ao PPA do município, não apresentando vinculação orçamentária das metas propostas. Todavia, o I PLAMSAN-DC apresentou metas prioritárias, respeitou as dimensões de análise da situação de SAN, definiu responsáveis pela sua execução e propôs mecanismos para o seu monitoramento (Duque de Caxias, 2016). Diante disso, pode ser considerado adequado em relação aos aspectos normativos estabelecidos na PNSAN (Brasil, 2010). No PPA 2018-2021, a previsão orçamentária para ações de SAN foi para a criação do Fundo Municipal de SAN, despesas administrativas do CONSEA/DC, manutenção do DESANS e de novos equipamentos de SAN, ainda não implementados no município (Duque de Caxias, 2017). Ou seja, mesmo com o I PLAMSAN-DC publicado, não foi possível realizar discussão que buscasse alinhar o novo PPA às metas de SAN estabelecidas. O I PLAMSAN-DC contemplou 42 metas (Duque de Caxias, 2016). A inserção desse quantitativo pode ser considerada esperada, dado que a proposição desse documento foi totalmente inovadora para as pessoas envolvidas nesse trabalho e para o município. Realizando um comparativo entre os dois Planos de SAN Nacionais, observa-se que o I Plano Nacional de SAN (2011-2015) foi composto por 330 metas (Brasil, 2011) e o II PLANSAN (2016-2019) por 144 metas (Brasil, 2018). É importante ressaltar que nos anos de vigência do I PLAMSAN-DC, as 42 metas foram discutidas em diferentes espaços: no CONSEA-DC, na CAISAN-DC e nas 9ª e 10ª Conferências Municipais de SAN, objetivando elencar as ações prioritárias da política de SAN em Duque de Caxias entre o conjunto total de metas (Morgado et al., no prelo). Ao longo dos quatro anos de vigência do I PLAMSAN-DC, a CAISAN-DC trabalhou em três metas, abordadas de forma sucinta a seguir. Como em 2016 o município foi contemplado com uma emenda parlamentar para a implementação de um Banco de Alimentos, a CAISAN priorizou a meta 2 do eixo I – Criar um Banco de Alimentos (Duque de Caxias, 2016). Todavia, a dificuldade de cumprimento das exigências estabelecidas para implementação desse equipamento inviabilizou a sua concretude (Duque de Caxias, 2017). A meta 14 contida no eixo 2: “Instituir fóruns de debates com a sociedade civil sobre SAN, EAN, Agroecologia e Guia Alimentar para a População Brasileira” também foi elencada pela CAISAN-DC, tendo sido realizadas nesse período, pelo DESANS e por outros parceiros governamentais e da sociedade civil, com inúmeras ações (cursos, rodas de conversa, oficinas, elaboração de materiais educativos) (Duque de Caxias, 2018; 2019; 2020). Para a meta 3 do eixo 1: “Monitorar os equipamentos públicos de SAN já implantados (Feira, C-CAIC, Restaurante Popular) e a implantar (Banco de Alimentos)”, foram monitorados a FPAF e as unidades C-CAIC. O monitoramento da FPAF se deu nas reuniões do Grupo Gestor, composto por feirantes e representantes do poder público. Já as C-CAIC, por serem os primeiros equipamentos de SAN no município e atenderem crianças em risco nutricional, inúmeras ações foram realizadas, como a elaboração de cartilha para as famílias com informações dos equipamentos públicos; realização de oficinas para manipuladores de alimentos e outros profissionais envolvidos no cuidado; e encontro intersetorial para discutir as políticas públicas nas C-CAIC (Duque de Caxias, 2018; Duque de Caxias, 2019; Duque de Caxias, 2020). É importante destacar que devido à desativação do Restaurante Popular em 2017, por causa da crise enfrentada pelo Estado do Rio de Janeiro, ele não foi monitorado. Esse equipamento de SAN foi reinaugurado em março de 2021, especialmente devido ao aumento da IAN com a pandemia da COVID-19 (PENSSAN, 2021). Entretanto, o banco de alimentos não foi implantado. Além das metas acordadas nas reuniões da CAISAN-DC, as Secretarias também realizaram ações em relação à política de SAN, que propiciaram o alcance total ou parcial das metas do I PLAMSAN-DC. No quadro 1 foram apresentados os resultados compilados por eixo. Com base nas análises, observou-se elevado percentual de não cumprimento para os eixos III e IV; de cumprimento parcial para os eixos I e II; e de cumprimento para o eixo I. Como resultado geral, destaca-se que 51,2% das metas não foram cumpridas, 34,1% foram parcialmente cumpridas e apenas 14,7% foram cumpridas. Observa-se que o não cumprimento de mais da metade das metas do I PLAMSAN-DC pode ser parcialmente explicado pela dificuldade dos técnicos em realizar o trabalho de forma intersetorial e institucionalizada, baixa compreensão em relação à política de SAN e não previsão orçamentária no PPA. A avaliação do I PLAMSAN-DC foi um passo muito importante para elucidar os processos de estruturação, normatização e implementação das metas. Ressalta-se que essa avaliação no nível municipal é bastante inovadora, sobretudo, pela tentativa de uso e/ou aproximação do método de “Ciclo de políticas públicas”. Palavras-chave: Segurança Alimentar e Nutricional. Plano Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional. Ciclo de Políticas Públicas. Trabalho sem financiamento Não há conflito de interesse a declarar Referências Ball, S. J., & Bowe, R. (1992) Subject departments and the implementation of National Curriculum policy: an overview of the issues. J Curriculum Studies, 24(2), 97-115. https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/0022027920240201 Brasil. (2006) Lei n.º 11.346, de 15 de setembro de 2006. Cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Brasil. (2010) Decreto n.º 7.272, de 25 de agosto de 2010. 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Título do Evento: V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional
Título dos Anais do Evento: Anais do V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional
Nome da Editora: Even3
Meio de Divulgação: Meio Digital

Como citar

MARANO, Daniele et al.. AVALIAÇÃO DO I PLANO MUNICIPAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DE DUQUE DE CAXIAS, RJ (2017-2020): UMA ANÁLISE COM BASE NO CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.. In: Anais do V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional. Anais...Salvador(BA) UFBA, 2022. Disponível em: https//www.even3.com.br/anais/VEnpssan2022/493778-AVALIACAO-DO-I-PLANO-MUNICIPAL-DE-SEGURANCA-ALIMENTAR-E-NUTRICIONAL-DE-DUQUE-DE-CAXIAS-RJ-(2017-2020)--UMA-ANALI. Acesso em: 18/05/2025