POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A PROMOÇÃO DE SSAN/DHA: DO PROTAGONISMO DA SOCIEDADE CIVIL AOS RECENTES DESAFIOS À PARTICIPAÇÃO SOCIAL

Mariana Fernandes

Título do Trabalho

Autores

Mariana Fernandes

Modalidade

Resumo expandido - Ensaio

Área temática

Direito Humano à Alimentação Adequada

Data de Publicação

22/03/2023

País da Publicação

Brasil

Idioma da Publicação

Português

Página do Trabalho

https://www.even3.com.br/anais/venpssan2022/492438-politicas-publicas-para-a-promocao-de-ssandha--do-protagonismo-da-sociedade-civil-aos-recentes-desafios-a-partic

ISBN

978-85-5722-682-1

Palavras-Chave

Segurança Alimentar e Nutricional; Participação Social, Políticas Públicas.

Resumo

Introdução Neste ensaio pretende-se apresentar uma reflexão sobre as mudanças sofridas pelo conjunto de políticas públicas para a promoção de soberania e segurança alimentar e nutricional e ao direito humano à alimentação adequada e saudável – SSAN/DHA, especialmente no tocante à participação social em sua elaboração e acompanhamento. Longe de exaurir o tema ou trazer soluções para os recentes desafios à participação social, pretende-se apresentar um apanhado sobre as transformações políticas do cenário brasileiro mais geral e de que maneira elas se relacionam com o enfraquecimento das instâncias de participação da sociedade civil. Desde o golpe de 2016, a agenda de políticas para a promoção de SSAN/DHA tem sido alvo de fortes ataques no Brasil, algo que muitos pesquisadores vêm considerando como desmonte de políticas públicas. Paralelamente, muitos trabalhos indicam que, no mesmo período, a fome e a insegurança alimentar acentuaram-se (FIAN BRASIL, 2019). Segundo o último relatório da Rede PenSSAN, no ano de 2020, do total de 211,7 milhões de brasileiros e brasileiras, 116,8 milhões (55,2 % da população) conviviam com algum grau de Insegurança Alimentar e, destes, 43,4 milhões (20,5% da população) não tinham alimentos em quantidade suficiente e 19 milhões (9% da população) enfrentavam a fome. Sem descartar as implicações que a pandemia de COVID-19 trouxe para o cenário atual, bem como o processo de austeridade fiscal em curso no país, chama a atenção como o processo de enfraquecimento da participação social nas políticas públicas em geral, sobretudo desde a ruptura democrática de 2016, possui relação com os impactos sofridos pelo conjunto de políticas públicas para a promoção de SSAN/DHA. Diversos autores, como Leão e Maluf (2012), já desenvolveram trabalhos sobre a relação entre a democracia e a construção do conjunto de políticas públicas para a promoção de SSAN/DHA e como a sua estabilidade depende de um regime democrático. Paarlberg (2010) também traz importantes contribuições a respeito da relação entre o regime político, a política geral de um país e a elaboração da política dos alimentos. Por sua vez, a abordagem cognitiva de análise de políticas públicas elaborada por Jobert e Muller (1967), considera que o conhecimento, as ideias, as representações sociais, além do contexto histórico, político e social, devem fazer parte da análise das políticas públicas, e que o ajuste contínuo entre os referenciais globais e setoriais influencia as mudanças em uma política pública. Portanto, em diálogo com esses referenciais teóricos, pretende-se trazer apontamentos sobre a relação entre as mudanças no contexto político brasileiro e como isso afetou a participação social nas políticas públicas na área de SSAN/DHA. Para tanto, na seção seguinte será apresentada uma breve contextualização do processo de institucionalização da SSAN/DHA no Brasil, considerando a importância atribuída à sociedade civil. Após, tendo como marco temporal inicial o golpe institucional de 2016, serão demonstradas as principais transformações relativas à participação social e seus desafios recentes. Por fim, as considerações finais trazem alguns tópicos para reflexão e construção de agenda de pesquisa a partir do que foi apresentado. Retrospectiva histórica: institucionalização da SSAN/DHA e o protagonismo da sociedade civil A construção do campo político da segurança e soberania alimentar e nutricional e do direito humano à alimentação adequada e saudável (SSAN/DHA) no Brasil remonta ao processo de politização da fome no país. Do destacável papel de Josué de Castro que, de forma pioneira, lançou luz à problemática, posicionando-a como fruto de um sistema econômico, social e político desigual, às mobilizações da sociedade civil pleiteando uma política guiada por valores éticos que compreendessem a fome como negação da cidadania e que demandavam a urgência de seu enfrentamento, combinando ações públicas com a participação social (MALUF, no prelo). No decorrer da década de 1990, à medida que temas relacionados à segurança alimentar ganhavam maior relevância no cenário internacional, no âmbito doméstico as mobilizações da sociedade civil continuavam a impulsionar o debate, como a participação na Cúpula Mundial de Alimentação em 1996, e a criação do Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional em 1998. A eleição de um governo democrático e popular em 2002 trouxe novas perspectivas ao campo de SSAN/DHA. Favorecido por um período marcado por uma “guinada à esquerda” (left turn) ou maré rosa (pink tide) na América Latina, o Brasil passou por um alinhamento de diversas diretrizes políticas (SOYER; BARBOSA JR, 2020). Com a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva, avanços significativos são percebidos. Ao colocar o combate à fome e a insegurança alimentar como pontos centrais da política institucional, durante os governos do petista foi elaborado um conjunto de ações e políticas públicas voltadas à problemática. Paralelamente, durante o primeiro governo petista, o reconhecimento do princípio da participação social como um dos pilares do Estado Democrático de Direito representou a implementação de um novo modelo de relação sociedade civil e Poder Público. Mediante oportunidades políticas e a incidência de um conjunto de atores nesse contexto favorável, importantes arenas públicas ganharam relevância. Em 2003, o Conselho Nacional de Segurança Alimentar – CONSEA - foi recriado, impulsionando a criação de espaços similares pelos demais entes federativos. Em 2004, foi realizada a IIª Conferência Nacional de SAN, da qual decorreu a proposição de uma Lei Orgânica de SAN - LOSAN - e, em 2006, foi sancionada a Lei Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, que criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar - SISAN. Essa segunda conferência foi seguida de mais três, até 2015, e elas tiveram papel importante no fortalecimento do tema na agenda governamental (ALMEIDA; MARTELLI; COELHO, 2021). Em interação com a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional – CAISAN -, criada em 2007, o CONSEA exerceu um papel relevante na elaboração e sugestão de diretrizes para a Política e o Plano Nacional de Segurança Alimentar - PNSAN - durante parte significativa dos governos petistas. A criação de programas como o Programa de Aquisição de Alimentos – PAA –, no âmbito do Programa Fome Zero – PFZ -, por exemplo, foi fruto da atuação ativa de diversos setores, mas sobretudo em razão da atuação do CONSEA. Assim, a política de SAN ganhou impulso no Brasil por meio do reforço de marcos legais, da criação de um ambiente institucional que facilitou a cooperação e a coordenação entre os ministérios e as diferentes esferas de governo, com as responsabilidades definidas, maiores investimentos em áreas como agricultura familiar e do forte envolvimento da sociedade civil no processo político (LEÃO; MALUF, 2012; FAO, 2014). Como apontam Leão e Maluf (2012), a construção de uma política nacional no setor surgiu, como demanda popular, após duas décadas de mobilização e luta social. Uma construção marcada pela combinação entre participação institucional com mobilização autônoma das organizações e redes sociais. Não obstante, o formato de participação social adotado pelo Brasil na área de segurança alimentar e nutricional tornou-se exemplo para inúmeros países (RECINE et al, 2019). A participação de diferentes atores políticos ligados a movimentos sociais, e a pressão da sociedade civil propiciaram a construção de espaços institucionalizados de elaboração e implementação de políticas públicas para o setor. Nesse contexto, o SISAN foi elaborado a partir de três pilares: a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN) e o CONSEA, que trabalhavam conjuntamente. Ruptura democrática e enfraquecimento dos espaços de participação social A partir do segundo governo Dilma, a atuação do Estado como ator ativo na ação pública passou a dar espaço a novas narrativas, relacionadas a ajustes fiscais e à redução da intervenção estatal em alguns setores. Já em 2016, com o golpe institucional, o Estado brasileiro passou por uma reorganização pautada por preceitos neoliberais com apoio do setor privado (LEITE; CASTRO; SAUER, 2018; SOYER; BARBOSA JR, 2020). Políticas de austeridade, flexibilização de direitos sociais e reestruturação estatal são práticas que tomam relevância no âmbito federal. Contudo, é com a eleição de Jair Bolsonaro, em 2018, que o Estado brasileiro se torna cenário de grandes transformações nas formas de compreensão da realidade. Implementou-se um governo voltado à precarização estatal, ao extrativismo agrário radical (SOYER; BARBOSA JR, 2020) e, sobretudo, à exclusão de movimentos sociais e atores da sociedade civil. Percebe-se que a retomada dos ideais neoliberais se desenvolve conjuntamente ao seu efeito mais nocivo: a desdemocratização. Como aponta Brown (2015; 2019), o formato governamental fundado em ideais neoliberais é essencialmente destrutivo para a democracia, uma vez que, além de disseminar valores mercadológicos na sociedade, depreda instituições, valores e fundamentos democráticos. Na racionalidade neoliberal, qualquer expressão de poder popular tende a ser considerada uma obstrução ao mercado (BROWN, 2015). Nesse sentido, inaugura-se um novo regime no âmbito das relações Estado-sociedade, em que a definição dos atores políticos relevantes para a condução dos projetos de sociedade passa pela exclusão da sociedade civil e de movimentos sociais, com a proeminência de setores privados, como o setor ruralista. A ofensiva à democracia brasileira alterou as relações de poder entre os atores que disputam a construção de políticas públicas para a promoção de SSAN/DHA. Assim, os espaços de participação e as condições para o contraditório são reduzidos nos governos Temer e Bolsonaro (SOYER; BARBOSA JR, 2020). A extinção do Ministério de Desenvolvimento Agrário – MDA - em 2016 marcou o início de uma série de arranjos institucionais que estavam por vir. O MDA possuía um papel relevante na interlocução com a agricultura familiar - importante setor para as políticas públicas para segurança alimentar e nutricional - e reforçou a escolha do modelo do agronegócio enquanto padrão a orientar as políticas públicas para a alimentação (FERNANDES et al, 2017). Pelos Decretos nº 9.759/2019 e nº 9784/2019, o governo Bolsonaro extinguiu todos os conselhos, comitês, comissões, grupos e outros tipos de colegiados ligados à administração pública federal que tenham sido criados por decreto ou ato normativo inferior, reduzindo espaços de atuação da sociedade civil. No campo de segurança alimentar e nutricional, no primeiro dia de governo, no que diz respeito à exigibilidade de canais institucionais de participação social, destaca-se a Medida Provisória nº 870 de 2019, que reestruturou a organização do governo Federal e revogou diversos dispositivos da LOSAN, extinguindo materialmente o CONSEA (FIAN, 2019). Tal ato simbolizou a ruptura do governo federal com todo um processo de construção coletiva das políticas públicas para o campo, dando indícios de qual seria o projeto do governo em relação à temática da fome e da segurança alimentar. Juntamente à extinção do CONSEA soma-se a desativação da CAISAN – reestruturada pelo Decreto nº 10.731/2021, que se manteve três anos sem atuação - e a não convocação da VI CNSAN, prevista para acontecer no ano de 2019. Assim, a extinção do CONSEA, o esvaziamento da CAISAN, a extinção de comitês, comissões, grupos e outros tipos de colegiados, além da não ocorrência da Conferência Nacional de SAN no período recente, demarcam a ruptura do diálogo entre o governo federal e a sociedade civil e a predominância de uma perspectiva autoritária de gestão, que desconsidera a construção histórica e participativa dos sistemas de políticas públicas (FIAN, 2019). Considerações finais Longe de exaurir o tema, o presente ensaio buscou trazer alguns apontamentos sobre as transformações na relação sociedade civil e Estado no que diz respeito à elaboração e acompanhamento das políticas públicas para a promoção de SSAN/DHA. Pela retrospectiva histórica, demonstrou-se a relação entre governos progressistas e democráticos e o protagonismo da sociedade civil na institucionalização da SSAN/DHA. Como visto, o próprio arranjo institucional do SISAN reflete o respeito pela participação social como seu princípio basilar. Em períodos em que predominavam preceitos democrático-participativos, a construção de políticas públicas deste campo foi impulsionada por atores da sociedade civil. Por outro lado, na medida em que preceitos neoliberais se tornavam predominantes no quadro global, juntamente com um processo de desdemocratização (BROWN, 2015), novos mediadores ganham espaço nas relações de poder e, consequentemente, de decisão. O ajustamento deste referencial global (MULLER, 2004) de baixo teor democrático culminou com o fechamento de espaços importantes como o CONSEA. O que se percebe, a partir do apresentado, é que há uma tendência de exclusão da sociedade civil da construção e monitoramento das políticas públicas, com a predominância de mediadores ligados a setores privados, como o setor ruralista. A desestruturação de programas de variadas pastas e o esvaziamento de suas diretrizes pode ser entendida como um sintoma da mudança de paradigmas, sobretudo em um contexto de desdemocratização. Neste contexto, foram alteradas as relações de poder entre os atores que disputam a construção de políticas públicas para SSAN/DHA. Este campo foi construído a partir da premissa de que seu alcance depende de quanto as decisões são capazes de incorporar, de maneira democrática, diversos atores políticos. À medida que esse espaço se torna cada vez mais fechado, é possível perceber a redução de seu alcance, como demonstram os dados mais recentes. O esgotamento dos três pilares de organização do SISAN tem minado a capacidade estatal de implementar diversos programas, uma vez que os espaços desconfigurados eram importantes não apenas para seu controle, mas para seu aprimoramento e continuidade. É preciso destacar, entretanto, a atuação de grupos da sociedade civil, dentre movimentos sociais e comunidades acadêmicas, na construção de espaços de discussão, como a Conferência Nacional Popular, Democrática e Autônoma por Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (CNPDA-SSAN), prevista para ser realizada em fevereiro de 2020, mas adiada em razão da pandemia. Ainda que não tenha sido realizada, a Conferência tem organizado uma agenda de mobilização pelo combate à fome e à insegurança alimentar e nutricional. Por fim, faz-se necessário destacar que as considerações acima apontadas devem ser compreendidas em conjunto com outros aspectos do que se pode entender como o desmonte das políticas públicas para a promoção de SSAN/DHA. Neste ensaio, o que se pretendeu foi apresentar reflexões sobre os recentes desafios da participação social e suas implicações para a agenda de promoção de SSAN/DHA. Para futuros trabalhos, propõe-se a articulação da literatura sobre política dos alimentos, juntamente com a abordagem cognitiva de análise de políticas públicas e os referenciais teóricos de policy dismantling, para melhor compreender os desafios que emergem no cenário político atual. Referências Bibliográficas ALMEIDA, Carla, MARTELLI, Carla Giani, COELHO, Rony. Os papéis das instituições participativas na estruturação das políticas públicas no Brasil. Revista Brasileira de Ciência Política, nº 35, p. 1-36, 2021. BROWN, Wendy. Nas ruínas do neoliberalismo. São Paulo: Editora Filosófica Politeia, 2019. BROWN, Wendy. Undoing the demos: neoliberalism’s stealth revolution. New York: Zone books, 2015. FAO. O Estado da Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil. Um retrato multidimensional. Relatório 2014. Brasília. Agosto de 2014. FERNANDES, Bernardo M. et al. A questão agrária na segunda fase neoliberal no Brasil. In: MEDEIROS, R. M. V.; LINDNER, M. (Eds.). Dinâmica do espaço agrário: velhos e novos territórios. Porto Alegre: Evangraf, p. 215–235, 2017. FIAN BRASIL. Informe DHANA 2019: Autoritarismo, negação de direitos e fome, 2019. MALUF, Renato S. Participação social e política dos alimentos no Brasil: elementos para uma reflexão a partir do Consea. In: SCHUBERT, Maycon Noremberg; SCHNEIDER, Sergio; TONIN, Jefferson (Orgs.). Desafios e tendências da alimentação contemporânea: consumo, mercados e ação pública. Porto Alegre: Editora da UFRGS. No prelo. MULLER, Pierre. Les politiques publiques. Paris: PUF, 2004. PAARLBERG, R. (2010). Food politics – what everyone needs do know. Oxford: Oxford Univ. Press. RECINE, Elisabetta et al. Extinção do Consea: comida de verdade e cidadania golpeadas. Le Monde Diplomatique. 11 de janeiro de 2019. Disponível em: https://diplomatique.org.br/extincao-do-consea-comida-de-verdade-e-cidadania-golpeadas/?fbclid=IwAR3L9MZjcG2x_N9Ut_0hYH3JaOvCiZQuhHVnMSvsuiH4VUOgiDtE3kXH4FQ Acesso em 06 set 2021. SOYER, Gabriel; BARBOSA JR., Ricardo. O extrativismo agrário do Governo Bolsonaro a partir das relações Estado-Sociedade. Revista da ANPEGE, v. 16, n. 29, p. 522-554, 2020.

Título do Evento: V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional
Título dos Anais do Evento: Anais do V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional
Nome da Editora: Even3
Meio de Divulgação: Meio Digital

Como citar

FERNANDES, Mariana. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A PROMOÇÃO DE SSAN/DHA: DO PROTAGONISMO DA SOCIEDADE CIVIL AOS RECENTES DESAFIOS À PARTICIPAÇÃO SOCIAL.. In: Anais do V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional. Anais...Salvador(BA) UFBA, 2022. Disponível em: https//www.even3.com.br/anais/VEnpssan2022/492438-POLITICAS-PUBLICAS-PARA-A-PROMOCAO-DE-SSANDHA--DO-PROTAGONISMO-DA-SOCIEDADE-CIVIL-AOS-RECENTES-DESAFIOS-A-PARTIC. Acesso em: 21/06/2025