A RELEVÂNCIA DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA) / PROGRAMA ALIMENTA BRASIL EM CONTEXTOS DE AGRAVAMENTO DA FOME E DA INSEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL.

Carla Gualdani; ANA FLAVIA CORDEIRO SOUZA DE ALMEIDA; FELIPE JABALI MARQUES; Silvio da Rosa Paula; Regina Helena Rosa Sambuichi

Título do Trabalho

Autores

Carla Gualdani
ANA FLAVIA CORDEIRO SOUZA DE ALMEIDA
FELIPE JABALI MARQUES
Silvio da Rosa Paula
Regina Helena Rosa Sambuichi

Modalidade

Resumo expandido - Relato de Pesquisa

Área temática

Direito Humano à Alimentação Adequada

Data de Publicação

22/03/2023

País da Publicação

Brasil

Idioma da Publicação

Português

Página do Trabalho

https://www.even3.com.br/anais/venpssan2022/488646-a-relevancia-do-programa-de-aquisicao-de-alimentos-(paa)--programa-alimenta-brasil-em-contextos-de-agravamento-d

ISBN

978-85-5722-682-1

Palavras-Chave

políticas públicas; SAN; mercados institucionais; agricultura familiar

Resumo

Introdução O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), atualmente chamado de Programa Alimenta Brasil, é um dos principais programas de compras institucionais voltados a incentivar a agricultura familiar e garantir segurança alimentar e nutricional (SAN), ao mesmo tempo em que dinamiza os circuitos curtos de comercialização. Tal política pública visa fomentar o mercado institucional de compra de alimentos e, paralelamente, atua para incentivar a agricultura familiar e garantir a oferta de alimentos a pessoas em situação de insegurança alimentar e vulnerabilidade social (BRASIL, 2003; BRASIL, 2021). O programa foi criado em 2003, em um contexto em que a pauta política voltada à SAN ganhava relevância com a recriação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), e a administração pública se mobilizava visando garantir à população brasileira o acesso à alimentação em quantidade e qualidade necessárias para uma saúde equilibrada. Isso se refletiu na formulação de um conjunto de ações voltadas a esses fins, como é o caso, por exemplo, do Programa Fome Zero (PFZ), no âmbito do qual o PAA foi criado. O PFZ foi uma política pública que objetivava o combate à fome, bem como às suas causas estruturais e à exclusão social, sendo formado por um grupo de políticas e ações diversas que convergiam para o alcance de um objetivo maior, de promover o acesso aos alimentos de pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional (INSAN) (GRAZIANO DA SILVA; DEL GROSSI; FRANÇA, 2010). Por meio de sua principal modalidade, a Compra com Doação Simultânea (CDS) - em que o Governo Federal compra alimentos dos agricultores familiares para que sejam doados a pessoas assistidas pela rede socioassistencial - o PAA ganhou grande visibilidade internacional, sendo reconhecido por seu modus operandi inovador no âmbito das implementações das ações públicas, e exportando seus instrumentos de execução, os quais foram replicados em países da América Latina, Caribe e África (CONTI 2010; GRISA; PERAFAN; CALDERON., 2018). As modificações no modo de intervenção do Estado brasileiro nos últimos anos, porém, resultaram em uma redução do colchão social construído ao longo da década de 2000, e que estava ainda em fase de amadurecimento e de consolidação. De modo paralelo, observou-se no Brasil, principalmente após 2015, o agravamento das crises fiscal e econômica, acrescidas de processos de desindustrialização, que tiveram como algumas de suas consequências o aumento do desemprego, fome, miséria e violência. Tais problemas sociais, somados à prematura desconstrução de políticas de proteção a pessoas em situação de vulnerabilidade, tiveram influência direta na piora dos níveis de INSAN observados nos últimos anos, fato ainda mais agravado com o surgimento da pandemia da Covid-19 (FAO, 2019; FAO, 2020). Diante do quadro atual, o PAA tem sido apontado como uma ferramenta importante para mitigar os efeitos da crise econômica e sanitária provocada pela pandemia sobre as populações mais vulneráveis e atuar no combate à INSAN no país (SAMBUICHI et al., 2021). Entretanto, apesar da sua importância observa-se atualmente uma desmobilização dessa política, com a redução do investimento de recursos nas suas ações. Desta forma, este trabalho teve como objetivos apresentar uma breve revisão sobre os seus efeitos na trajetória deste programa, tecer comentários acerca do seu momento atual e trazer reflexões sobre as perspectivas e necessidades para que este possa voltar a cumprir o seu papel e a ter a mesma relevância tida em momentos anteriores. Este resumo está organizado em quatro seções, além desta introdução: na seção 1 são abordados os principais aspectos relacionados a SAN; na seção 2 discorre-se sobre as especificidades do PAA, apresentam-se os resultados de seus impactos na SAN e como o PAA pode ser importante para mitigar efeitos negativos deste cenário; na seção 3 apresenta-se o atual cenário orçamentário do programa e suas principais mudanças e, por último, as considerações finais. A SAN no contexto das políticas públicas O conceito de SAN aqui é entendido como a realização do direito ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como referência práticas alimentares promotoras de saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam social, econômica e ambientalmente sustentáveis. Tal conceito é fruto de diversos debates e alinhado especialmente nas conferências nacionais de SAN, o que, desde 1994, vem fortalecendo propósitos e propondo diretrizes com a participação de especialistas e da sociedade civil organizada, relacionadas ao tema (MALUF, 2009). O acesso à alimentação adequada e saudável é considerado como uma expressão econômica de equidade, inclusive como um vetor de crescimento econômico do país. Porém, para além de fatores exclusivamente econômicos, garantir acessibilidade aos alimentos em situações extremas deve fazer parte de ações governamentais combinadas em diferentes campos, dada a complexidade do tema. Ações adaptadas integradoras são necessárias principalmente onde há irregularidade, insuficiência ou, ainda, onde o acesso é custoso e compromete parte da renda total das famílias na aquisição de alimentos (MALUF, MENEZES, VALENTE, 1996). O conceito de SAN vem sendo consolidado principalmente no que se refere às políticas públicas, após a Constituição Federal de 1988, em que foi declarada a alimentação como um dos direitos sociais da população. O tema foi também incorporado e estabelecido por meio da Lei 11.346, de setembro de 2006, também conhecida como Losan, que criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), com o objetivo de assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA), entre outras providências. Nesse sentido, as políticas vinculadas a este tema passam a ser encaradas em perspectivas multifatoriais, sejam regionais, econômicas ou culturais, dada a diversidade da sociedade brasileira e os problemas seculares que precisam ser enfrentados para tratar da questão. O PAA e suas contribuições para a SAN O PAA foi criado por meio do artigo 19 da Lei nº. 10.696/2003, com o propósito de, a partir das compras públicas de alimentos da agricultura familiar, fomentar as cadeias produtivas locais e, ao mesmo tempo, combater a insegurança alimentar e nutricional e promover o acesso aos alimentos de qualidade à população atendida pela rede socioassistencial, bem como garantir estoques estratégicos (BRASIL, 2003). O programa foi recentemente alterado pela Lei 14.284, de 29 de dezembro de 2021, passando a se chamar Programa Alimenta Brasil. Ele é operado pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) e pelos estados, Distrito Federal e municípios, sendo executado atualmente por meio de cinco modalidades: i) compra com doação simultânea (CDS); ii) compra direta (CDAF); iii) apoio à formação de estoques e compra institucional; e iv) incentivo à produção e ao consumo de leite; e v) compra institucional (BRASIL, 2021). A principal delas é a CDS, na qual o programa compra os alimentos produzidos pelos agricultores familiares e os doa para entidades da rede socioassistencial, equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional (como restaurantes populares e bancos de alimentos), para a rede pública e/ou filantrópica de ensino, hospitais e outros, os quais fazem a distribuição para as pessoas que precisam desses produtos (SAMBUICHI et al., 2019). O PAA já foi objeto de diversas pesquisas, as quais vem mostrando a importância deste programa para a promoção da SAN no país. Perin et al. (2021) realizaram uma revisão sistemática de literatura sobre o PAA, que abrangeu 112 estudos de caso realizados nas mais diversas regiões brasileiras, mostrando os vários impactos positivos do programa, tanto sobre os seus beneficiários fornecedores (agricultores familiares), como sobre os beneficiários consumidores (pessoas em situação de vulnerabilidade à INSAN). Nos estudos levantados por esses autores, foram identificados benefícios econômicos, sociais e ambientais. Entre os impactos econômicos mais identificados para os fornecedores podemos destacar: o aumento da comercialização, a garantia de venda dos produtos, a melhoria da renda e o aumento da produção. Do ponto de vista social destacam-se a melhoria da qualidade da alimentação e o aumento da autoestima e da participação das mulheres. No âmbito dos impactos econômicos/ambientais destacam-se: a diversificação da produção e o aumento da variedade de produtos, o fomento à produção agroecológica e orgânica e o incentivo à utilização de boas práticas na produção. Para os beneficiários consumidores, observou-se principalmente a melhoria do acesso e da quantidade, qualidade e regularidade da alimentação, além da melhoria dos hábitos alimentares, incentivo ao consumo de alimentos saudáveis e valorização da cultura alimentar local (PERIN et al., 2021). Levantamento feito por Almeida et al. (2020) quantificou os estudos que evidenciaram os efeitos do PAA na segurança alimentar e nutricional por meio de vários indicadores, sendo eles: melhoria na qualidade da alimentação dos beneficiários consumidores (36); melhoria da qualidade dos produtos (21); autoconsumo e qualidade da alimentação de agricultores (22); aumento do acesso aos alimentos (15); melhoria na saúde (11); incentivo ao consumo de alimento de qualidade (7). Em relação à qualidade da alimentação proporcionada pelo programa, o estudo realizado por Moura et al. (2020) fez uma análise dos alimentos comprados pela modalidade CDS no período de 2011 a 2018, e mostrou que quase 85% das aquisições pertenceram à classe in natura, abrangendo principalmente frutas, legumes, carnes, raízes, tubérculos e verduras. Os autores concluíram que a alimentação adquirida pelo programa “está de acordo com as recomendações para uma alimentação adequada e saudável, possibilitando, ao mesmo tempo, reduzir a fome e a desnutrição, assim como enfrentar o crescente aumento do sobrepeso e obesidade” (MOURA et al., 2020, p.17). No que se refere à promoção da SAN no contexto atual, em que a exclusão, a pobreza e o desemprego foram agravados pela crise econômica e pela pandemia, ressalta-se ainda o papel deste programa como um promotor de desenvolvimento e redução das desigualdades. O estudo realizado por Sambuichi et al. (2020) analisou o efeito do PAA na economia dos municípios e mostrou evidências que indicam o seu potencial para dinamizar as economias locais, bem como promover desenvolvimento econômico nas regiões onde está presente. Além disso, considerando a questão sanitária resultante da pandemia, é importante destacar também os potenciais impactos do programa na saúde da população beneficiária, especialmente idosos, crianças e pessoas com imunodepressão, evidenciados pelo acesso aos alimentos in natura e minimamente processados que proporcionam maior resistência às doenças (SAMBUICHI et al., 2020). Contexto de crise e os impactos no programa O PAA é coordenado em uma perspectiva interministerial e passou, ao longo de seus 19 anos de execução, por distintas mudanças, entre elas sua forma de operacionalização; responsabilidade gerencial; fonte de recursos e mudanças nas modalidades, se adequando a diferentes necessidades no contexto administrativo. Neste sentido, observa-se que, entre os anos de 2012 e 2013, a partir do conjunto de mudanças institucionais e normativas sofridas pelo programa, houve uma redução do papel da Conab e maior centralização estratégica nas modalidades operacionalizadas atualmente pelos estados, DF e municípios (VALADARES e SOUZA, 2015). Analisando a trajetória de execução de recursos pelo programa, observa-se que, no ano de 2013, o programa sofreu uma forte queda nos investimentos, seguida de uma leve recuperação nos anos de 2014 e 2015, e uma subsequente e persistente tendência de redução a partir do ano de 2016 (SAMBUICHI et al., 2019). Com as mudanças governamentais ocorridas a partir desse ano, houve a extinção do MDA e, posteriormente, do MDS, tornando os atuais gestores do programa o Ministério da Cidadania, Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério da Economia e Ministério da Educação. Após executar, em 2018 e 2019, valores comparativamente menores que os executados no seu primeiro ano de atuação, o PAA recebeu, em 2020, R$ 500 milhões de crédito extraordinário para enfrentar a emergência de saúde pública em razão da pandemia (PERIN et al., 2021). Esses recursos foram prontamente executados em operações realizadas pela Conab e pelos estados, DF e municípios, nas modalidades CDS e Leite, mostrando que, mesmo com a redução de recursos observada nos últimos anos, o programa ainda preserva a sua capacidade de executar as ações necessárias quando há investimento. Porém, a partir de 2021, o PAA passou a sofrer novamente com a falta de recursos, sem garantias de orçamento próprio, pois, as mudanças na legislação que alteraram o nome do programa não previram recursos para a sua execução, passando este a depender principalmente de emendas parlamentares, o que limita a sua abrangência, reduzindo a área de atuação e o público beneficiário. Considerações finais Os estudos já realizados sobre o PAA vêm mostrando a sua capacidade para gerar benefícios econômicos, sociais e ambientais, destacando-se aqui a promoção do acesso a alimentos, em quantidade, qualidade e regularidade adequadas à pessoas em situação de INSAN e o estímulo à produção da agricultura familiar. Porém, mesmo diante dos inúmeros benefícios observados em estudos realizados em diferentes regiões brasileiras, o programa vem sofrendo devido a cortes de recursos e mudanças institucionais, causando a redução do público beneficiário, além da queda no volume de alimentos doados e limitação da área de abrangência. Dessa maneira, é importante que o Governo Federal volte a investir no programa, garantindo recursos orçamentários para a sua execução. Também, se fazem urgentes medidas de modo a promover o fortalecimento das ações da Conab, além de reativar as funções do Consea nacional, instância fundamental para possibilitar a reestruturação da política de SAN no país. Referências ALMEIDA, A. F. C. S. DE et al. O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA): um caso de Big Push Ambiental para a sustentabilidade no Brasil. Repositório de casos sobre o Big Push para a Sustentabilidade no Brasil, Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), 2020. BRASIL. Lei nº 10.696, de 2 de julho de 2003. Dispõe sobre a repactuação e o alongamento de dívidas oriundas de operações de crédito rural, e dá outras providências. Brasília: Congresso Nacional, 2003. Disponível em: <https://goo.gl/ziSwio>. _________. Lei nº 14.284, de 29 de dezembro de 2021 Institui o Programa Auxílio Brasil e o Programa Alimenta Brasil; define metas para taxas de pobreza; altera a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993; revoga a Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, e dispositivos das Leis n os 10.696, de 2 de julho de 2003, 12.512, de 14 de outubro de 2011, e 12.722, de 3 de outubro de 2012; e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/Lei/L14284.htm> CONTI, I. L. (Org.) Programa de Aquisição de Alimentos: uma inovação em políticas públicas de segurança alimentar e nutricional. IFIBE. 2010. 80 p. FAO – FOOD AND ALGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS. The state of food security and nutrition in the world 2019: safeguardin against economic slowdowns and downturns. Roma: [s.n.]. Disponível em: <http://www.fao.org/2019-ncov/q-and-a/ru/>. _____________ Mitigating impacts of Covid-19 on food trade and markets. Rome: FAO, 2020b. Disponível em: <http:// www.fao.org/news/story/en/item/1268719/icode/>. Acesso em: 5 abr. 2020. GRAZIANO DA SILVA, J. DEL GROSSI; M. E.; FRANÇA, C. G. de (Org.). Fome Zero: a experiência brasileira. Brasília: MDA, 2010. GRISA, C.; VALENCIA PERAFÁN, M. E.; GIRALDO CALDERÓN, P. E. Transferência e tradução de políticas públicas do Brasil para a Colômbia: o caso das compras públicas da agricultura familiar. Estudos: sociedade e agricultura. Rio de Janeiro, RJ. Vol. 26, n. 2 (2018), p. 353-375., 2018. MALUF, R. S.; MENEZES, F.; VALENTE, F. L. Contribuição ao tema da segurança alimentar no Brasil. Cadernos de Debate, v. 4, n. 1, p. 66-88, 1996. MALUF, R. S. Segurança alimentar e nutricional. Petrópolis. 2009. MOURA, I. F. et al. Análise dos alimentos adquiridos pelo Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) na modalidade Compra com Doação Simultânea. 58o Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural (SOBER), 2020. PERIN, G. et al. A evolução do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA): Uma análise da sua trajetória de implementação, benefícios e desafios. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Texto para Discussão nº 2691, 2021. SAMBUICHI, R. H. R et al. Programa de Aquisição de Alimentos e segurança alimentar: modelo lógico, resultados e desafios de uma política pública voltada ao fortalecimento da agricultura familiar. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Texto para Discussão nº 2482. 2019. _____________________. O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA): instrumento de dinamismo econômico, combate à pobreza e promoção da segurança alimentar e nutricional em tempos de Covid-19. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Nota Técnica 17. 2020. p. 21-21. VALADARES, A. A.; SOUZA, M. G. P. A trajetória recente do Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA): uma análise das mudanças normativas e institucionais que deram inflexão ao programa. Nota Técnica No. 21. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Brasília, 2015. p.2-3.

Título do Evento: V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional
Título dos Anais do Evento: Anais do V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional
Nome da Editora: Even3
Meio de Divulgação: Meio Digital

Como citar

GUALDANI, Carla et al.. A RELEVÂNCIA DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA) / PROGRAMA ALIMENTA BRASIL EM CONTEXTOS DE AGRAVAMENTO DA FOME E DA INSEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL... In: Anais do V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional. Anais...Salvador(BA) UFBA, 2022. Disponível em: https//www.even3.com.br/anais/VEnpssan2022/488646-A-RELEVANCIA-DO-PROGRAMA-DE-AQUISICAO-DE-ALIMENTOS-(PAA)--PROGRAMA-ALIMENTA-BRASIL-EM-CONTEXTOS-DE-AGRAVAMENTO-D. Acesso em: 25/05/2025