DESCENTRALIZAÇÃO DO SISTEMA E DA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL PRÉ-DESMONTE INSTITUCIONAL: UMA ANÁLISE DESCRITIVA DOS ESTADOS BRASILEIROS

Milena Corrêa Martins; Cristine Garcia Gabriel; Mick Lennon Machado; Claudia Soar; Patrícia Maria de Oliveira Machado

Título do Trabalho

Autores

Milena Corrêa Martins
Cristine Garcia Gabriel
Mick Lennon Machado
Claudia Soar
Patrícia Maria de Oliveira Machado

Modalidade

Resumo expandido - Relato de Pesquisa

Área temática

A Construção da Pesquisa em SAN: epistemologia, métodos e indicadores para sua avaliação e monitoramento

Data de Publicação

22/03/2023

País da Publicação

Brasil

Idioma da Publicação

Português

Página do Trabalho

https://www.even3.com.br/anais/venpssan2022/488302-descentralizacao-do-sistema-e-da-politica-nacional-de-seguranca-alimentar-e-nutricional-pre-desmonte-instituciona

ISBN

978-85-5722-682-1

Palavras-Chave

Política pública, Governos estaduais, Análise descritiva

Resumo

Introdução/objetivos: A Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) tem assumido protagonismo no debate mundial (1). Neste quesito, o Brasil garantiu destaque internacional com a constituição do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN). Para alcançar o seu propósito, o Sistema e a Política devem estar integrados pelos entes federados, garantindo a efetiva implementação, de forma descentralizada, nos governos subnacionais (2). Os estados brasileiros, foco deste estudo, possuem atribuições estratégicas para garantir a eficácia do processo descentralizador desta Política. Todavia, nos últimos cinco anos, inicia-se no país um desmonte das políticas de SAN, potencializado pelo atual governo federal com o desmantelamento do SISAN. Apesar da desestruturação nacional, muitos estados mantiveram suas estruturas e permanecem aderidos ao Sistema, possuindo, portanto, responsabilidades visando à garantia da SAN. Estudos prévios que analisaram a descentralização do SISAN demonstraram um processo heterogêneo, com limites estruturais e operacionais (3). No entanto, não foram localizados estudos que buscassem analisar, de forma abrangente, as múltiplas questões da descentralização nos governos estaduais. Por isso, este estudo objetivou analisar as múltiplas características da descentralização do SISAN e da PNSAN em um período anterior ao desmonte institucional, a partir de uma análise descritiva de todos os estados brasileiros. Método: Foram utilizadas informações disponibilizadas entre 2017 e 2018 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Ministério da Cidadania, referentes aos dados coletados pela Pesquisa de Informações Básicas Estaduais (ESTADIC), pelo Mapeamento de Segurança Alimentar e Nutricional (MapaSAN), pela Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF), além de dados da Plataforma Virtual Cidades@. O modelo de análise foi elaborado com base nos marcos nacionais do Sistema e da Política, e posterior discussão e pactuação com pesquisadores com experiência na temática. Contém 63 variáveis, reunidas em quatro blocos que retratam as seguintes temáticas: Estrutura do Sistema e da Política; Ações estaduais de SAN; Relação estado e municípios na implementação do Sistema e da Política e; Características de contexto estaduais. Foi realizada análise descritiva, identificando as frequências absoluta e relativa das variáveis, com o detalhamento por bloco de análise. Resultados: Os resultados indicaram que a descentralização ocorreu de forma gradual e desigual, apesar da existência dos principais elementos estruturantes do SISAN nos estados, como órgão gestor de SAN, existência de instâncias de referência para o Sistema e destinação orçamentária para a implementação da Política, em sua maioria vinculadas à área da Assistência Social. Metade dos estados possuía Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) com caráter exclusivamente consultivo, enquanto nos demais estados o CONSEA acumulava um caráter deliberativo. Em todos os estados o CONSEA dispunha de infraestrutura para funcionamento e na maioria eram realizadas ações para formação dos seus membros. Apesar disso, menos da metade dos estados contava com dotação orçamentária própria para garantir o seu funcionamento. A maior parte dos estados possuía Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN) composta por representantes de oito ou mais áreas de governo, sendo que a área da Agricultura estava presente em todos os estados e a área da Fazenda apresentou a menor representação. Ainda, apenas metade dos estados afirmaram dispor de Planos estaduais de SAN. No que diz respeito à execução de ações públicas de SAN, a maioria dos estados afirmou realizá-las e implementá-las com recursos próprios. Apenas o estado da Paraíba referiu desenvolver todas as ações investigadas, e somente a ação de manutenção de restaurantes populares não era realizada com financiamento do próprio estado. As ações relacionadas à alimentação escolar foram as mais executadas entre os estados, sendo que as ações menos referidas foram as de manutenção de Equipamentos Públicos de Segurança Alimentar e Nutricional (EPSAN), principalmente em relação à manutenção de Restaurantes Populares. Menos da metade dos estados referiram repasse de recursos aos municípios para induzir a implementação descentralizada do SISAN e de sua política pública. Os estados do Maranhão, Paraná e Piauí foram os que apresentaram maior número de municípios aderidos ao SISAN, entre os respondentes do MapaSAN, versus os estados das regiões Norte e Centro-Oeste. Os estados com menores densidades populacionais e os maiores percentuais de Insegurança Alimentar (IA) domiciliar apresentaram menor adesão dos seus municípios ao SISAN. Discussão: Uma abordagem subnacional na implementação de políticas públicas tende a ser complexa e, muitas vezes, dependente de questões técnicas e orçamentárias que não estão completamente disponíveis nos países em desenvolvimento (4, 5). Contudo, ressaltamos que, mesmo diante destes limites e das características de descentralização identificadas por nosso estudo, a implementação do SISAN parece ter contribuído com significativas conquistas sociais a partir da criação e da consolidação de agenda pública no país (1, 6, 7). Ademais, este processo mostrava-se alinhado as orientações da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) (8). Dentre as estratégias para se favorecer a implementação de políticas intersetoriais de SAN, recomenda-se que os órgãos de gestão da Política estejam alocados acima das estruturas setoriais (2). Nossos achados apontam para um processo de descentralização do SISAN ainda bastante setorizado nos estados, com vinculação governamental principalmente à área de Assistência Social, o que pode resultar em incapacidade política e estrutural para gerir todas as atribuições e as áreas de atuação que as políticas de SAN exigem (9). Uma gestão do SISAN setorial e centralizada na área de Assistência Social tende a representar uma falta de reconhecimento do governo acerca da PNSAN enquanto uma política de desenvolvimento social e econômico, e não restrita apenas à aspectos assistencialistas (10). Além da intersetorialidade, a garantia de uma gestão participativa também é fundamental no processo de descentralização do SISAN e da PNSAN. Os CONSEA são as principais instâncias de participação social permanente do SISAN, devendo possibilitar o diálogo contínuo entre sociedade civil organizada e governo para a definição da agenda brasileira de SAN e de suas metas. Os CONSEA são reconhecidos como um dos responsáveis pelos bons resultados que o Brasil obteve em relação à segurança alimentar, conforme demonstrado pelo The Global Nutrition Report de 2016 (11). No que diz respeito ao caráter dos CONSEA, identificamos que os estados foram categorizados entre consultivos e outros que acumulavam o caráter deliberativo, retratando um contínuo debate acerca do melhor formato para esta instância. Os estados que apresentavam os CONSEA com caráter deliberativo também possuíam maior canal de comunicação com os CONSEA municipais. Apesar de contrariar os princípios organizativos do SISAN, que orientam que os CONSEA devem ter caráter apenas consultivo, ao assumir competências de deliberação, os Conselhos assumem maior poder na gestão das políticas de SAN e na condução da agenda governamental desta área. Além disso, o caráter consultivo pode deixar os CONSEA mais vulneráveis para serem desestruturados, por não possuírem atribuições legais que lhe confiram maior autonomia (12). Com relação à descentralização das CAISAN, observamos que a área da Agricultura estava presente em todos os estados e a área da Assistência Social teve destaque pela coordenação das CAISAN estaduais. Este resultado pode ser explicado pela construção da agenda de segurança alimentar no Brasil, que integrou principalmente as pautas relacionadas às áreas de Nutrição, Alimentação, Proteção Social e Agricultura. A vinculação com a área de Assistência Social pode caracterizar uma gestão assistencialista das políticas públicas de SAN. Esta relação foi historicamente construída no nível federal, com incidência para os estados, visto que desde 2004, as políticas de segurança alimentar no Brasil são de responsabilidade de Ministérios vinculados à Assistência Social (13). Por outro lado, a participação marginal de representantes governamentais da área da Fazenda nas CAISAN estaduais pode justificar, em parte, a dificuldade de interlocução das políticas de segurança alimentar com o orçamento público e os problemas decorrentes da baixa vinculação orçamentária para a implementação de políticas públicas desta área nos estados (2). A maioria dos estados afirmou realizar ações públicas de SAN, e estas ações foram desenvolvidas em boa parte com recursos próprios. Reconhece-se que o investimento de recursos públicos em ações desta área pode ter efeitos na melhoria da condição de IA. O estado da Paraíba teve ênfase por realizar todas as ações públicas de SAN pesquisadas. Da mesma forma, o estado teve destaque em outra pesquisa pelas melhorias na condição de IA grave durante o período 2004-2013, sendo o estado com a maior redução deste índice (queda de 75%) (14). A descentralização de políticas públicas prevê a corresponsabilidade dos entes federados no financiamento e, portanto, compete aos estados tanto utilizar recursos próprios para execução de ações de nível estadual, quanto pactuar estratégias de repasse financeiro para estimular estas ações no nível municipal. Destaca-se que o SISAN prevê, em sua legislação, a criação de espaços de pactuação entre os diferentes níveis de governo, conhecidos como Fóruns Bipartite e Tripartite, e que devem, entre outras coisas, discutir as estratégias de financiamento do Sistema e de sua política pública. No entanto, estes Fóruns nunca foram regulamentados e instituídos, limitando avanços relacionados ao financiamento e a outros temas sensíveis para a descentralização do SISAN e da PNSAN. Em 2017, ocorreram cortes de 76% nos recursos da União destinados para ações de SAN no Plano Plurianual, quando comparado ao ano de 2014. Além disso, a partir de 2018 os cortes foram iguais ou superiores a 67% em nove programas e metas previstas no Plano Nacional de SAN (3, 15). Os governos estaduais também são responsáveis pela indução e coordenação dos municípios, com o intuito de reduzir as graves desigualdades regionais, devendo apoiá-los em questões financeiras e técnicas (6). No entanto, menos da metade dos estados referiu repasse de recursos aos municípios para a implementação do SISAN e de sua política pública, e foi observada uma frágil comunicação entre as instâncias estaduais e municipais. A falta de recursos e de qualificação técnica dos atores envolvidos na descentralização das políticas de SAN também se constitui como um forte obstáculo para a consolidação do SISAN (7,8). Segundo dados do MapaSAN 2018, dos 2.319 municípios respondentes, apenas 270 (12%) haviam aderido ao SISAN (25). Em 2020, haviam 443 municípios aderidos ao Sistema, ou seja, menos de 10% do total de municípios brasileiros, demonstrando pouca evolução no processo de descentralização do SISAN para o nível municipal, e indicando uma frágil indução por parte dos estados e do governo federal (16). Observamos que os estados da região Norte e Centro-Oeste apresentaram menor adesão dos seus municípios ao SISAN. Estes estados apresentaram menores densidades populacionais e os maiores percentuais de IA domiciliar, o que reforça que estas características de contexto parecem estar associadas ao processo de descentralização (8). Ainda, acredita-se que uma boa implementação da Política no âmbito estadual pode refletir na consolidação do Sistema em nível municipal, principalmente ao considerarmos o caráter intersetorial e participativo, somado a melhor investimento de recursos. Cita-se como exemplo o estado do Paraná, que se destaca por apresentar 105 municípios aderidos ao SISAN e, destes, 40 com Planos Municipais de SAN publicados (6). Considerações finais: O estudo reforçou a necessidade de se qualificar os mecanismos de descentralização, respeitando e considerando as diferenças entre os estados. Percebemos que a descentralização do Sistema ocorreu de forma ainda gradual e desigual, refletindo as realidades territoriais e demarcando o quanto um caráter intersetorial e participativo pode ser condizente com uma melhor implementação da Política no estado e na indução da esfera municipal. Ressalta-se que as pesquisas que forneceram dados para este estudo foram as últimas realizadas no Brasil. Até o momento, não foram realizadas novas edições da ESTADIC e do MapaSAN para investigar a situação de descentralização do SISAN e das políticas de SAN para os estados. No que diz respeito ao tema abordado, este centralizou a discussão nas estruturas governamentais relacionadas à área, sendo necessário avançar no debate que compreenda a amplitude da governança da SAN, a partir do princípio da participação e o envolvimento dos atores sociais, e da intersetorialidade e a atuação dos atores governamentais, com o detalhamento dos meios de articulação, das tomadas de decisões e os meios de promover equidade na priorização de populações socialmente vulneráveis. No Brasil as análises acerca do SISAN e da PNSAN costumam ser realizadas de forma unitária, o que tende a mascarar as desigualdades regionais no processo de descentralização. Por isso, ao se realizar uma análise que permitiu analisar os diferentes estados conforme suas características no processo de descentralização foi possível identificar, com maior precisão, as similaridades existentes, e assim, indicar informações que qualifiquem a tomada de decisão para implementar o SISAN e a PNSAN de forma equânime. Desta forma, espera-se que tais informações sirvam de apoio para os atores governamentais e sociais na manutenção e defesa deste Sistema e da sua política pública. Bibliografia: 1. Candel J, Daugbjerg C. Overcoming the dependent variable problem in studying food policy. Food Security. 2020;12(1):169-78. 2. Machado ML, Gabriel CG, Soar C, Mamed GR, Machado PMdO, Lacerda JTd, et al. Adequação normativa dos planos estaduais de segurança alimentar e nutricional no Brasil. Cad Saúde Pública. 2018;34(1). 3. Vasconcellos ABPdA, Moura LBAd. Segurança alimentar e nutricional: uma análise da situação da descentralização de sua política pública nacional. Cad Saúde Pública. 2018;34(2). 4. de Araújo Palmeira P, Araujo de Mattos R, Salles-Costa R. Food security Governance promoted by national government at the local level: a case study in Brazil. Food Security. 2020. 5. Cistulli V, Rodríguez-Pose A, Escobar G, Marta S, Schejtman A. Addressing food security and nutrition by means of a territorial approach. Food Security. 2014;6(6):879-94. 6. Silva DAdS, Panelli-Martins BE. O processo de adesão municipal ao Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. Segurança Alimentar e Nutricional. 2019;27(0). 7. Castro IRRd. A extinção do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e a agenda de alimentação e nutrição. Cad Saúde Pública. 2019;35(2). 8. Pérez-Escamilla R, Gubert MB, Rogers B, Hromi-Fiedler A. Food security measurement and governance: Assessment of the usefulness of diverse food insecurity indicators for policy makers. Global Food Security. 2017;14:96-104. 9. Machado ML, Gabriel CG, Soar C, das Neves J, de Oliveira JTC. State Plan for Food and Nutrition Security: Potentialities and limitations. Rev Nutr. 2018;31(4):413-22. 10. Machado ML, Gabriel CG, Lacerda JTd, Machado PMdO. Strategic evaluation of the Food and Nutrition Security Plan of the State of Santa Catarina, Brazil. Revista de Nutrição. 2018;31(6):617-30. 11. RECINE E, FAGUNDES A, SILVA BL, GARCIA GS, RIBEIRO RdCL, GABRIEL CG. Reflections on the extinction of the National Council for Food and Nutrition Security and the confrontation of Covid-19 in Brazil. Revista de Nutrição. 2020;33. 12. Lambertucci AR. A participação social no governo Lula. Experiências nacionais de participação social São Paulo: Cortez. 2009:70-89. 13. Frutuoso MFP, Viana CVA. Quem inventou a fome são os que comem: da invisibilidade à enunciação – uma discussão necessária em tempos de pandemia. Interface (Botucatu). 2021;25. 14. Gubert MB, dos Santos SMC, Santos LMP, Pérez-Escamilla R. A Municipal-level analysisof secular trends in severe food insecurity in Brazil between 2004 and 2013. Global Food Security. 2017;14:61-7. 15. Vasconcelos FdAGd, Machado ML, Medeiros MATd, Neves JA, Recine E, Pasquim EM. Public policies of food and nutrition in Brazil: From Lula to Temer. Revista de Nutrição. 2019;32 (SESSÃO TEMÁTICA - 80º ANO DE HISTÓRIA DA NUTRIÇÃO NO BRASIL). 16. Silva RP, De Lorenzo HC. Sistema nacional de segurança alimentar e nutricional na dinâmica de estado: abrangência e limites da política social. Retratos de Assentamentos. 2017;20(2):31-56.

Título do Evento: V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional
Título dos Anais do Evento: Anais do V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional
Nome da Editora: Even3
Meio de Divulgação: Meio Digital

Como citar

MARTINS, Milena Corrêa et al.. DESCENTRALIZAÇÃO DO SISTEMA E DA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL PRÉ-DESMONTE INSTITUCIONAL: UMA ANÁLISE DESCRITIVA DOS ESTADOS BRASILEIROS.. In: Anais do V Encontro Nacional de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional. Anais...Salvador(BA) UFBA, 2022. Disponível em: https//www.even3.com.br/anais/VEnpssan2022/488302-DESCENTRALIZACAO-DO-SISTEMA-E-DA-POLITICA-NACIONAL-DE-SEGURANCA-ALIMENTAR-E-NUTRICIONAL-PRE-DESMONTE-INSTITUCIONA. Acesso em: 08/05/2025