APROXIMANDO O DIREITO URBANÍSTICO DO DIREITO ECONÔMICO: A CONSTRUÇÃO DE UMA AGENDA DE PESQUISAS A PARTIR DO MÉTODO ANALÍTICO-SUBSTANCIAL

ANA MARIA ISAR DOS SANTOS GOMES

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DOI

10.29327/166881.11-22

Título do Trabalho

APROXIMANDO O DIREITO URBANÍSTICO DO DIREITO ECONÔMICO: A CONSTRUÇÃO DE UMA AGENDA DE PESQUISAS A PARTIR DO MÉTODO ANALÍTICO-SUBSTANCIAL

Autores

ANA MARIA ISAR DOS SANTOS GOMES

Modalidade

Resumo expandido

Área temática

GT 01 – Experiências de ensino, pesquisa e extensão em Direito Urbanístico; teoria do Direito Urbanístico seus objetivos e princípios; intersecções e articulações com os demais ramos e teorias do Direito

Data de Publicação

27/07/2022

País da Publicação

Brasil

Idioma da Publicação

Português

Página do Trabalho

https://www.even3.com.br/anais/xicbdu2022/482681-aproximando-o-direito-urbanistico-do-direito-economico--a-construcao-de-uma-agenda-de-pesquisas-a-partir-do-metod

ISBN

978-65-5941-759-9

Palavras-Chave

Direito Urbanístico, Direito Econômico, Planejamento Urbano, método analítico-substancial, fato urbano.

Resumo

XI CONGRESSO DE DIREITO URBANÍSTICO GT 01 APROXIMANDO O DIREITO URBANÍSTICO DO DIREITO ECONÔMICO: A CONSTRUÇÃO DE UMA AGENDA DE PESQUISAS A PARTIR DO MÉTODO ANALÍTICO-SUBSTANCIAL Ana Maria Isar dos Santos Gomes1 RESUMO: O estudo procura articular o Direito Urbanístico com o Direito Econômico por meio da utilização do método analítico-substancial, desenvolvido no âmbito do Direito Econômico por Washington Peluso Albino de Souza. A pesquisa é bibliográfica, documental e jurisprudencial, de caráter interdisciplinar. A metodologia consiste na adaptação do método analítico-substancial para a interpretação das normas de Direito Urbanístico, por meio de duas etapas. Na primeira, o método é adaptado ao novo paradigma hermenêutico representado pela virada linguística. Na segunda etapa, trabalha-se o conteúdo da norma jurídica de Direito Urbanístico, isto é, o fato urbano juridicizado. A pesquisa demonstra que a utilização do método analítico-substancial no âmbito do Direito Urbanístico permite compreender o papel do Estado no planejamento urbano para além de sua atuação como Estado-fiscalizador e Estado-arrecadador, ou seja, como agente econômico que, ao lado dos demais agentes e dos atores políticos que influenciam a política urbana, produz o espaço urbano. Conclui-se que o método proposto pode se mostrar bastante útil para a construção de um quadro principiológico e conceitual que permita ao intérprete da norma de Direito Urbanístico partir da realidade material (fato urbano) para a Constituição normativa (planejamento justo) e de volta à realidade material, dando, assim, maior efetividade aos preceitos constitucionais que garantem o direito à cidade. Palavras-chave: Direito Urbanístico. Direito Econômico. Método Analítico-Substancial. Fato Urbano. Planejamento Urbano. INTRODUÇÃO: Existe um distanciamento entre a realidade material das cidades brasileiras e os preceitos constitucionais garantidores do direito à cidade. Esse distanciamento pode ser atribuído, em parte, à influência que a doutrina administrativista exerce sobre os operadores do Direito. Por doutrina administrativista denomino uma corrente do Direito Urbanístico que opera os conceitos e princípios desse ramo do Direito ainda sob a perspectiva de um Estado fiscalizador-arrecadador neutro, dotado do “jus imperium” e preocupado prioritariamente com os aspectos operacionais dos instrumentos jurídico-urbanísticos. Por outro lado, uma dogmática capaz de articular a Constituição normativa com a realidade material das cidades brasileiras precisa compreender a atuação dos agentes sociais e econômicos e dos atores políticos que disputam o uso do território a partir do conflito de interesses que orienta a produção do espaço urbano. Para contribuir com essa tarefa, a pesquisa procura construir uma metodologia de estudo que articule o Direito Urbanístico e o Direito Econômico. Uma investigação acerca do estado da arte deste tema mostra que Pinto (2010)2 , Gaio (2015)3 e Apparecido Júnior (2017)4 buscam aproximar o estudo do Direito Urbanístico da Ciência Econômica. Contudo, esses autores analisam o planejamento urbano sob o critério da eficiência técnica, assumindo que o Estado tem uma posição neutra no planejamento urbano, como sugere a Análise Econômica do Direito. Sob um viés crítico, Scarpi (2010)5 trabalha o princípio da gestão democrática das cidades, apontando a contradição entre a norma jurídico-constitucional que institui esse princípio e a lógica mercantil que preside as relações humanas travadas nas cidades brasileiras. Franzoni (2014)6 , por sua vez, enfrenta o problema das desigualdades socioespaciais nas cidades a partir de uma interpretação do princípio da função social da propriedade que valoriza seus aspectos redistributivos. Esta pesquisa procura articular o Direito Urbanístico não propriamente com a Economia, mas com o Direito Econômico - por meio do método analítico-substancial, proposto pelo jurista Washington Peluso Albino de Souza. A escolha desse método deve-se ao fato de que ele permite partir da realidade social, política e econômica, ou seja, do fato (ser) para construir a interpretação da norma jurídica (dever-ser) que condiciona o planejamento urbano estatal. OBJETIVOS E HIPÓTESE O objetivo geral da pesquisa é propor a utilização, no Direito Urbanístico, de um método hermenêutico que permita compreender a atuação do Estado como agente econômico produtor do espaço urbano. Como objetivo secundário, o trabalho investiga se a utilização do método analítico-substancial no Direito Urbanístico contribui para: a) uma interpretação das normas de Direito Urbanístico de forma a dar cumprimento à “cláusula de transformação” (BERCOVICI, 2003 7 ) da Constituição Federal - interpretada especialmente a partir do seu artigo 3º, que estabelece os objetivos da sociedade brasileira, entre os quais a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades socioespaciais; b) a construção de uma dogmática mais útil à concretização da “ideologia constitucionalmente adotada” pela Constituição brasileira. Por “ideologia constitucionalmente adotada” compreende-se o conjunto de princípios extraídos de diferentes ideologias políticas e econômicas e absorvidos pelo conjunto principiológico estabelecido em uma determinada Constituição normativa (ALBINO DE SOUZA, 2002 8 ). A pesquisa propõe a seguinte hipótese: A aplicação do método analítico-substancial permite: a) articular o fato urbano (realidade material) e o planejamento urbano (regramento normativo); b) alcançar as ações e estratégias dos agentes sociais e econômicos e dos atores políticos produtores do espaço urbano; c) compreender o papel do Estado como agente econômico produtor do espaço (direta ou indiretamente); d) propor uma interpretação do planejamento urbano consentânea com a “ideologia constitucionalmente adotada”. MÉTODO: A pesquisa bibliográfica, documental e jurisprudencial, de caráter interdisciplinar, alcançou as áreas da Filosofia, Sociologia Urbana, Planejamento Urbano e Geografia - com destaque à obra completa de Milton Santos e a grande parte dos escritos de David Harvey. A adaptação do método analítico-substancial para o Direito Urbanístico se fez em duas etapas. Na primeira etapa, o método foi adaptado para o novo paradigma hermenêutico, segundo o qual o intérprete não extrai o sentido da norma jurídica do texto constitucional, mas constrói seu sentido a partir da realidade na qual está inserido. Essa etapa se fez necessária porque o método foi proposto por Albino de Souza ainda no paradigma hermenêutico anterior à virada linguística promovida em meados do século passado a partir dos estudos de Ludwig Wittgenstein. Nessa primeira etapa, a adaptação do método utilizou a teoria realista-dialética, trabalhada por Caffé Alves 9 . Assim, ao invés de considerar, como proposto originalmente, que o intérprete extrai a “ideologia constitucionalmente adotada” diretamente do texto constitucional, assumiu-se que a “ideologia constitucionalmente adotada” é construída por meio da práxis jurídica. Essa práxis, por sua vez, é influenciada pelas possibilidades materiais que se apresentam ao intérprete da norma no momento de sua aplicação. Isso não significa que a Constituição possa ser interpretada com base no subjetivismo do intérprete. Ao contrário, a “ideologia constitucionalmente adotada” é construída de forma objetiva, a partir do confronto entre a norma – dotada de força impositiva e transformadora – e as relações sociais, econômicas e políticas que constituem a realidade material. No método analítico-substancial o intérprete constrói o sentido da norma a partir do confronto entre a realidade material (compreendida com o auxílio do conhecimento científico – geográfico, econômico, político, sociológico etc.) e a realidade pretendida (os objetivos previstos na Constituição). A segunda etapa consistiu em adaptar o conteúdo da norma, que é um fato juridicizado. Como o método foi elaborado no âmbito do Direito Econômico, ele trabalha o fato econômico. Para adaptá-lo ao Direito Urbanístico, foi realizado um estudo do fato urbano a partir do referencial teórico produzido pela Geografia Crítica. Por meio desse estudo, foi possível: a) alcançar os interesses e ações dos diferentes agentes sociais e econômicos e dos atores políticos que produzem o espaço urbano nacional; b) compreender o papel do Estado como agente econômico promotor do desenvolvimento urbano, não só sob a lógica de um sistema redistributivo de renda, mas também sob a lógica da alteridade, reconhecida pelo conjunto principiológico colocado na Constituição da de 1988. RESULTADOS E DISCUSSÃO A análise do fato urbano – especialmente das contradições na produção capitalista do espaço relacionadas à provisão dos recursos urbanos e à forma como operam os agentes sociais e econômicos na produção do espaço urbano - revelou que a desigualdade socioespacial decorre não somente do desequilíbrio na distribuição de recursos urbanos, mas da apropriação desigual da renda fundiária urbana. Essa última causa está diretamente associada ao movimento contínuo e acelerado de renovação urbana – impulsionado pela associação do capital produtivo com o capital financeiro. Uma das razões para isso é o fato de que alterações na forma espacial das cidades são extremamente desvantajosas para as classes sociais com menor poder aquisitivo porque: a) promovem gentrificação, diminuindo as chances de acesso dessas classes aos recursos urbanos; b) têm efeitos negativos decorrentes da relação entre localização de empregos e localização de residências; c) resultam em aumento de gastos públicos para instalação de equipamentos públicos e rede de prestação de serviços em áreas distantes da malha urbana consolidada ou, no modelo do neoliberalismo de austeridade, em desassistência à população removida das áreas visadas pelo mercado; d) criam escassez artificial, o que aumenta o preço dos imóveis de forma desproporcional. Essa escassez é definida hoje em função de vantagens locacionais criadas pelo próprio mercado. Portanto, a diminuição das desigualdades socioespaciais depende não só de uma justa distribuição de recursos urbanos, mas principalmente do controle da produção do espaço urbano. Como o planejamento estatal não é neutro e imparcial, mas influenciado pela atuação dos agentes e atores que produzem o espaço, o Estado precisa controlar e limitar a atuação dos grupos sociais ligados ao capital produtivo e financeiro, reorientando a produção do espaço urbano, estimulando as áreas menos valorizadas pelo mercado e controlando os processos de especulação imobiliária. Uma das descobertas que resultaram da aplicação do método analítico-substancial na área do Direito Urbanístico diz respeito ao tratamento dado aos instrumentos de recuperação da valorização do solo urbano. A utilização de forma indiscriminada do conceito de “mais valias” para identificar tanto a valorização decorrente da “mais valia” obtida na atividade produtiva quanto as externalidades produzidas pela ação de outros agentes econômicos confunde o papel do Estado como mero arrecadador financeiro com o seu papel de agente econômico responsável pela produção do espaço (de forma direta, quando atua como Estado-empresário, ou indireta, quando regulamenta a atuação dos demais agentes). Dessa forma, ao invés de priorizar os instrumentos criados para controlar a produção do espaço urbano, como o IPTU Progressivo no Tempo, os estudos de Direito Urbanístico costumam se concentrar nos instrumentos jurídico-urbanísticos destinados à arrecadação financeira, tais como ONALT, ODIR, PPP etc. Tais instrumentos interessam ao capital, porque são utilizados nos processos de renovação urbana acelerada necessária à sua reprodução. Outro ganho da pesquisa é a constatação de que a utilização do método analítico-substancial abre novas possibilidades para a construção de um quadro conceitual e principiológico do Direito Urbanístico sob uma perspectiva funcional. Buscando dar aplicabilidade ao método, a pesquisa formulou um conceito de desenvolvimento urbano com base no pluralismo cultural e produtivo, princípio que orienta a “ideologia constitucionalmente adotada” em 1988. A absorção desse princípio na interpretação das normas que garantem o direito à cidade passa pela compreensão de que a Constituição não só reconhece diversos modos de produção econômica e de vida – o que impõe ao Estado o dever de estimular diferentes formas de produção do espaço urbano consentâneas com tais modos de produção e de vida - como afirma a democracia participativa como critério de aferição da legitimidade das decisões em política urbana. Além disso, o método permitiu construir um conceito de território mais útil ao Direito Urbanístico do que o conceito utilizado na Teoria Geral do Estado. CONCLUSÕES: A aplicação do método analítico-substancial nos estudos de Direito Urbanístico permite passar de uma visão meramente instrumental do planejamento urbano, preocupada com a eficiência dos instrumentos jurídico-urbanísticos sob o aspecto formal, para uma visão político-econômica, na qual se compreende e, assim, se pode melhor regular, a conduta dos agentes sociais e econômicos e atores políticos do ponto de vista da justiça urbana. Sob essa visão, o critério para valorar a ordem urbana como justa/injusta é um critério político-econômico extraído da “ideologia constitucionalmente adotada”. O papel do Direito Urbanístico, sob tal perspectiva, é identificar, a partir da interpretação da “ideologia constitucionalmente adotada”, os critérios de justiça escolhidos pelo Poder Constituinte, ou seja, os princípios que devem nortear o planejamento urbano de forma a garantir o direito à cidade. A articulação entre o fato urbano e a norma jurídica, propiciada pelo método analítico-substancial, permite utilizar o conhecimento interdisciplinar para dar a alguns conceitos essenciais do Direito Urbanístico significados mais precisos, o que abre uma agenda de pesquisa com o fim de construir um quadro teórico-conceitual a partir da articulação entre o Direito Econômico e o Direito Urbanístico. ________________ 1 Doutora em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais – PUC Minas, mestre em Geografia pela Universidade de Brasília – UnB, bacharel em Direito pela Universidade de Brasília – UnB e Procuradora do Distrito Federal, e-mail: anaisar@uol.com.br. 2 PINTO, Victor Carvalho. Direito Urbanístico: plano diretor e direito de propriedade. 2ª ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. 3 GAIO, Daniel. A interpretação do Direito de Propriedade em face da Proteção Constitucional do Meio Ambiente Urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2015. 4 APPARECIDO JUNIOR, José Antonio. Direito Urbanístico Aplicado: os caminhos da eficiência jurídica nos projetos urbanísticos. Curitiba: Editora Juruá, 2017. 5 SCARPI, Vinicius. Alienação e Transcendência: da insuficiência do Estatuto da Cidade para a constituição de um direito da cidade com viés crítico. 2010. Tese (Doutorado em Direito da Cidade). Faculdade de Direito, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2010. 6 FRANZONI, Julia Ávila. Política Urbana na Ordem Econômica. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2014. 7 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003. 8 ALBINO DE SOUZA, Washington Peluso. Teoria da Constituição Econômica. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. 9 CAFFÉ ALVES, Alaôr. Dialética e Direito: linguagem, sentido e realidade – fundamentos a uma teoria crítica da interpretação do Direito. Barueri: Manole, 2010. E-book.

Título do Evento: XI Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
Cidade do Evento: Salvador
Título dos Anais do Evento: Anais do XI Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico
Nome da Editora: Even3
Meio de Divulgação: Meio Digital
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Como citar

GOMES, ANA MARIA ISAR DOS SANTOS. APROXIMANDO O DIREITO URBANÍSTICO DO DIREITO ECONÔMICO: A CONSTRUÇÃO DE UMA AGENDA DE PESQUISAS A PARTIR DO MÉTODO ANALÍTICO-SUBSTANCIAL.. In: Anais do XI Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico. Anais...Salvador(BA) UCSal, 2021. Disponível em: https//www.even3.com.br/anais/xicbdu2022/482681-APROXIMANDO-O-DIREITO-URBANISTICO-DO-DIREITO-ECONOMICO--A-CONSTRUCAO-DE-UMA-AGENDA-DE-PESQUISAS-A-PARTIR-DO-METOD. Acesso em: 13/12/2024